O CICLO DE GESTÃO PÚBLICA, UMA AVALIAÇÃO

Paulo Toledo

O conceito de avaliação das ações governamentais, assim como o de planejamento, surge com as transformações no papel do Estado especialmente devido ao esforço de reconstrução após a Segunda Guerra, à adoção de políticas sociais e à conseqüente necessidade de analisar os custos e as vantagens de suas intervenções. Mais recentemente, no âmbito do grande processo de mudança das relações entre o Estado e a sociedade e da reforma da administração pública, que passa do primado dos processos para a priorização dos resultados, a avaliação assume a condição de instrumento estratégico em todo o ciclo da gestão pública (Kettl, 2000).

Segundo Guba & Lincoln (1990), a trajetória histórica dos processos de avaliação, passa de um primeiro estágio, centrado na medida dos fenômenos analisados, para a focalização das formas de atingir resultados, evoluindo para um julgamento das intervenções e, finalmente, tendendo a constituir “um processo de negociação entre os atores envolvidos na intervenção a ser avaliada” (Constandriopoulos, 1997).

O termo “avaliação” é amplamente usado em muitos e diversos contextos, sempre se referindo a julgamentos. Por exemplo, se vamos ao cinema ou ao teatro formamos uma opinião pessoal sobre o que vimos, considerando satisfatório ou não. Quando assistimos a um jogo de futebol, formamos opinião sobre as habilidades dos jogadores. E assim por diante. Estes são julgamentos informais que efetuamos cotidianamente sobre todos os aspectos das nossas vidas. Porém, há avaliações muito mais rigorosas e formais, envolvendo julgamentos detalhados e criteriosos, sobre a consecução de metas, por exemplo, em programas de redução da exclusão social, melhoria da saúde dos idosos, prevenção da delinqüência juvenil ou diminuição de infecções hospitalares. Essas correspondem à avaliação formal, que é o exame sistemático de certos objetos, baseado em procedimentos científicos de coleta e análise de informação sobre o conteúdo, estrutura, processo, resultados e/ou impactos de políticas, programas, projetos ou quaisquer intervenções planejadas na realidade (Rua, 2000).

As definições de avaliação são muitas, mas um aspecto consensual é a sua característica de atribuição de valor. A decisão de aplicar recursos em uma ação pública sugere o reconhecimento do valor de seus objetivos pela sociedade, sendo assim, sua avaliação deve “verificar o cumprimento de objetivos e validar continuamente o valor social incorporado ao cumprimento desses objetivos” (Mokate, 2002).

A avaliação representa um potente instrumento de gestão na medida em que pode – e deve - ser utilizada durante todo o ciclo da gestão, subsidiando desde o planejamento e formulação de uma intervenção, o acompanhamento de sua implementação, os conseqüentes ajustes a serem adotados, e até as decisões sobre sua manutenção, aperfeiçoamento, mudança de rumo ou interrupção. Além disso, a avaliação pode contribuir para a viabilização de todas as atividades de controle interno, externo, por instituições públicas e pela sociedade levando maior transparência e accountability às ações de governo. Por isso, Mokate (2002) defende que uma das características chave da avaliação deve ser sua integração a todo o ciclo de gestão, desenvolvendo-se simultaneamente a ele, desde o momento inicial da identificação do problema.

Além dos objetivos relacionados à eficiência e eficácia dos processos de gestão pública, a avaliação é decisiva para o processo de aprendizagem institucional e também contribuiria para a busca e obtenção de ganhos das ações governamentais em termos de satisfação dos usuários e de legitimidade social e política. Por essas e outras razões, tem sido ressaltada a importância dos processos de avaliação para a reforma das políticas públicas, modernização e democratização da gestão pública.

Nos países desenvolvidos os processos de avaliação de políticas vêm se tornando crescentemente institucionalizados. Isso exige o empenho das estruturas político-governamentais na adoção da avaliação como prática regular e sistemática de suas ações, na regulação das práticas avaliativas e no fomento de uma cultura de avaliação integrada aos processos gerenciais (Hartz, 2001).

No Brasil, a importância da avaliação das políticas públicas é reconhecida em documentos oficiais e científicos, mas esse reconhecimento formal ainda não se traduz em processos de avaliação sistemáticos e consistentes que subsidiem a gestão pública (Hartz et Pouvourville, 1998).

Esse consenso no plano do discurso, não produz automaticamente a apropriação dos processos de avaliação como ferramentas de gestão, pois freqüentemente a tendência é percebê-los como um dever, ou até mesmo como uma ameaça, impostos pelo governo federal ou por organismos financiadores internacionais.

Mokate (2002) identifica algumas das possíveis razões pelas quais a avaliação não seria facilmente integrada ao ciclo de gestão:

(1) Os paradigmas gerenciais dificultam a apropriação da avaliação pelas equipes de gestão, na medida em que focalizam mais as atividades e processos do que os resultados, não valorizando a explicitação de metas e objetivos, e a responsabilização pelo seu alcance;

(2) As aplicações convencionais dos processos de monitoramento e avaliação têm se realizado de tal maneira que não têm induzido sua percepção como aliados do processo de gestão, cabendo freqüentemente apenas aos avaliadores externos e assumindo o aspecto de fiscalização, auditoria ou controle, cujos resultados não costumam ser utilizados no processo decisório e gerencial;

(3) A complexidade dos objetivos e a adoção de estratégias e tecnologias diferenciadas, que não necessariamente conduzem ao mesmo resultado, dificultam a avaliação das intervenções. A sensibilidade dos problemas sociais a múltiplas variáveis faz com que a seleção de estratégias para seu enfrentamento se baseie em hipóteses de relações causais. É particularmente difícil atribuir, através da avaliação, as mudanças observadas a uma intervenção específica operada sobre um problema, até porque, freqüentemente, os efeitos de algumas intervenções só se evidenciam no longo prazo.

A avaliação tem constituído uma estratégia de mudança do paradigma gerencial. Sob o ponto de vista da gerência social, as políticas devem ser avaliadas pelo cumprimento de seus objetivos e os gerentes devem ter incentivos naturais para utilizar informação no acompanhamento de seu desempenho em relação a esses objetivos. Mokate (2002) aponta quatro desafios prioritários para construir um processo de avaliação aliado à gerência social:

1. A definição de um marco conceitual da intervenção que se pretende avaliar, indicando claramente objetivos, resultados e as supostas relações causais que orientam a intervenção, pois quando não se sabe onde e como se quer chegar, torna-se muito difícil avaliar nosso desempenho.

2. A superação da brecha entre o “quantitativo” e o “qualitativo” na definição de metas e objetivos e na própria avaliação, gerando complementaridade e sinergia entre eles;

3. A identificação e pactuação de indicadores e informações relevantes, levando em conta o marco conceitual e as diversas perspectivas e interesses dos atores envolvidos;

4. A definição e manejo efetivo de fluxos da informação gerada pelo processo avaliativo e a introdução de estratégias de incentivos que promovam o uso dessa informação.

Para uma cultura gerencial que incorpore uso efetivo da avaliação ao ciclo de gestão, Mokate (2002) aponta algumas condições:

a) incentivar a flexibilidade e a inovação como mecanismos para assegurar o alcance de objetivos máximos desejados e tolerar o erro para promover ajustes e mudança de opções;

b) permitir que, dentro da organização, os que têm a informação possam fazer uso dela, inclusive dissemina-la, em função dos objetivos pretendidos;

c) definir “valores objetivos” e “valores de referência” que facilitem a interpretação da informação;

d) adotar incentivos organizacionais e gerenciais que favoreçam o uso da informação (premiação ou reconhecimento por mérito ou alcance de resultados);

e) estabelecer mecanismos de ajuste para realocação de recursos humanos, físicos e financeiros, redefinição de estratégias operativas e modificações nos produtos e serviços para alcançar os objetivos desejados;

f) vincular os indicadores ou informações com os processos decisórios;

g) especificar “pontos de decisão”, fixando prazos e “valores objetivos” para alguns indicadores;

h) comprometer os gestores e suas equipes com o alcance de metas através de pactos e contratos de gestão ou desempenho.

A avaliação de desempenho constitui um importante instrumento para a gestão das intervenções, mas a falta de acordo sobre como medir esse desempenho ainda é um desafio. Como o desempenho refere-se ao grau de alcance dos objetivos e os países definem diferentes objetivos, metas e dimensões de desempenho nas suas avaliações, muitas vezes torna-se difícil fazer análises comparativas. Esse tipo de avaliação deveria focalizar fundamentalmente qualidade, eficiência e eqüidade, mas as experiências internacionais de avaliação de desempenho enfocam de maneira desigual essas dimensões. Nos países da OECD predominam análises sobre a melhoria de resultados e sobre a “responsividade”. Apesar das recomendações de organismos internacionais, no sentido de que a eqüidade seja uma dimensão transversal de todas as avaliações de desempenho especialmente no caso das intervenções de natureza social, ainda são poucas as experiências que consolidaram o exame desta dimensão.

CONTANDRIOPOULOS, A. P. (1997). “A avaliação na área da saúde: conceitos e métodos”. In: HARTZ, Z.M.A. Avaliação em Saúde: dos modelos conceituais à prática na análise da implantação de programas. Rio de Janeiro: Fiocruz.

GUBA, E.G. & LINCOLN Y.S. (1990). Fourth generation evaluation. Berverly Hills: Sage.

HARTZ, Z. M. A. (2001). “Institucionalizando a avaliação em saúde: lições (inter)nacionais nas evocações da França”. Cadernos de Saúde Pública. 15(2): 229-260.

HARTZ Z.M.A. & POUVOURVILLE, G. (1998). Avaliação da eficiência em saúde: a eficiência em questão. Ciência & Saúde Coletiva. , III(1): 68-82.

KETTL, D. (2000). The Global Public Management Revolution: A Report on the Transformation of Governance. Acessado em 10/03/2004: http://www.brookings.edu/scholars/dkettl.htm

MINTZBERG, H. (1994). The rise and fall of strategic planning. Nova York: Free Press.

MOKATE, K. M. (2002). “Convirtiendo el ‘monstruo’ en aliado: a avaliação como herramienta de la gerencia social”. FGV - Revista do Serviço Público, 8(1), 91-136.

NASSUNO, M. (2003). “Avaliação de resultados e avaliação de satisfação do usuário-cidadão: elementos para reflexão”. Res Pública – Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental. 2(2): 99-139.

RUA, M.G. (2000). “Avaliação de Políticas, Programas e Projetos: Notas Introdutórias”. Mimeo.

SILVA, P. L. B. e MELO, M. A. B. (2000). “O processo de implementação de políticas públicas no Brasil: características e determinantes da avaliação de programas e projetos”. In: Caderno nº 48 - NEPP-UNICAMP.

TAYLOR, C. (2003) “O teste ACIDD: uma estrutura para o planejamento de políticas e processos decisórios”. In: Desafios para o desenvolvimento de políticas públicas: uma visão geral. Brasília: ENAP.

Nanotecnologia

O nosso objetivo aqui é dizer de maneira mais clara o que é e o que procura fazer a nanotecnologia. Vamos, inicialmente, fazer uma pequena incursão pela Grécia antiga, viajando pelas águas calmas e tranqüilas da matemática, açoitados, algumas vezes, pela brisa da historia grega. Nano tem origem grega e significa anão, que todos conhecemos como sinônimo de pequeno. Logo nanotecnologia seria tecnologia do anão. Mas quem seria esse anão? O átomo. Voltamos à Grécia antiga onde Leucipo e Demócrito foram os primeiros a conceberem a idéia de que a matéria seria constituída de átomos. Para eles o átomo seria o tijolo (menor parte) da matéria. Partindo de esse principio o átomo cuja origem seria: a+témnein não cortavel, portanto indivisível. Modernamente vemos que o átomo é divisível, e como? Mas deixando isto de lado e voltando para o nosso tema, podemos dizer que nanotecnologia trabalha com dimensões atômicas que são extremamente diminutas fugindo muitas vezes ao nosso modo de pensar já que estamos acostumados com dimensões infinitamente maiores do que as dimensões atômicas. Matematicamente nano é representado por: 1/1000000000 = 0,000000001. Falando português, um nano é um (o numero um) dividido por um bilhão (1000000000). Para termos idéia de quão grande é um bilhão, façamos o seguinte: Tomemos aqui toda a população brasileira e multipliquemo-la por 5. O numero assim obtido ainda seria menor do que um bilhão. Se ainda não estiver satisfeito com esse exemplo, imagine toda a população humana, da terra. Deve ser um numero muito grande, não é? Pois bem este numero seria menor do que sete bilhões. Espero que estes dois exemplos sirvam para mostrar a você a magnitude de um bilhão. E o nano? Normalmente nos juntamos nano a uma outra palavra. Exemplo: nanoampere. Um nanoampere seria um ampere dividido em um bilhão de partes iguais. Um nanofarad, um farad dividido em um bilhão de partes iguais. Um nanômetro, um metro dividido em um bilhão de partes iguais. A nanotecnologia tem como objetivo trabalhar com objetos de dimensões reduzidíssimas por isso o nanômetro será sempre usado como padrão de medida. Tentaremos agora leva-lo a visualizar, imaginar o tamanho de um nanômetro. Vamos por partes. Tome um metro e divida-o em mil partes iguais. Fez isto? Cada uma dessas partes é um milímetro. Verifique que um milímetro é uma grandeza muito pequena, pessoas com uma pequena deficiência visual terão dificuldade de enxergá-la. Continuemos agora a nossa viagem. Pegue esse um milímetro e divida-o em mil partes iguais, não me pergunte como fazer isto. A tarefa é sua. Feito isto, tome uma de essas partes em sua mão e você terá ali um micrometro. Só vou lhe adiantar que isto é tão pequeno que você não irá enxergá-la. Mas não estou nem aí, imaginemos que você tem olhos de raios-x e consegue ver o micrometro. Tome agora esse um micrometro e divida-o em mil partes iguais. Já imaginou? Feito isto tome uma de essas partes em quem foi divido o micrometro em suas mãos e aí você estará diante de um nanômetro. Bem, agora que você fez tudo isto,verificou o quão pequeno são essas grandezas com as quais você acaba de tomar conhecimento queremos dizer a você que nanotecnologia é a ciência que estuda a produção de elementos com as dimensões de nanômetros ou de esta ordem de grandeza. Nanotecnologia não é uma tecnologia específica, mas todo um conjunto de técnicas, baseadas na Física, na Química, na Ciência e Engenharia de Materiais e na Computação, que visam estender a capacidade humana de manipular a matéria até os limites do átomo. As suas aplicações nos permitem: aumentar espetacularmente a capacidade de armazenamento e processamento de dados dos computadores, criar materiais mais leves e mais resistentes do que metais e plásticos, para prédios, automóveis, aviões, etc. Não seria nenhum exagero dizer, inovações por mentes nunca imaginadas.

Orçamento e Democracia

A administração de Cosme Salles (PT) na Prefeitura de Itaboraí (RJ) enfrenta, entre outros, um desafio especial: tornar o orçamento municipal a expressão inquestionável de uma política pública de mobilização popular para a cidadania, transparência e transferência de parcela do poder de decisão – do dirigismo orçamentário executivo para Conselho do Orçamento pactuado diretamente com a população.

Este pacto, no entanto, não poderá dispensar, mas sim acolher de forma a mais abrangente possível, a contribuição reguladora do Legislativo Municipal ao qual caberá, além de validar por força de estatuto legal esta política pública implícita na LOA – Lei Orçamentária Anual de 2009, assegurar a expansão da legitimidade da lei firmada mediante nova forma de governar.

O principal instrumento inovador proposto pela atual Administração para a elaboração da LOA é o Orçamento Democrático (OD), a ser criado por reforma administrativa aprovada pela Câmara Municipal ainda este ano com coordenadoria integrada à Secretaria de Planejamento e Coordenação, e que está em pleno curso de realização.

O processo é iniciado a partir da territorialização do Município em 18 regiões orçamentárias, levando-se em conta grandezas demográficas, estruturações de renda e estratificações sócio-culturais, onde se cumprirá o ciclo de reuniões e assembléias populares a partir de 13 de janeiro de 2008. Ao término deste ciclo (a segunda fase, assembléias populares, começará a 25 de maio, encerrando-se no dia 20 de julho), previsto para o mês de agosto, terá a população indicado onde e em que ações, obras e serviços, ao longo do próximo ano, terá a Prefeitura que aplicar os recursos orçamentários destinados a investimentos.

A política pública resultante da elaboração do Orçamento Municipal para 2009 está em construção pensando-se no que sinaliza o Plano de Governo a ser apresentado candidato a prefeito eleito nas eleições de outubro de 2008.

Sinalizações claras quanto a princípios doutrinários específicos, criação de novas ferramentas metodológicas para a instrumentalização eficiente do aparato legal, das quais o ciclo do Orçamento Democrático é um exemplo coerente e a busca de avanços na prática administrativa.

A inspiração doutrinária é estabelecida a partir da busca de materialização do que cientistas sociais contemporâneos classificam de Estado Pós-Moderno, onde se exercita um radicalismo democrático que aspira ao Socialismo.

Um Estado de âmbito local em diálogo e tensão crítica com um Terceiro Setor que define simetrias com o Capitalismo informacional. Agenda 21 versus globalização financeira depredando modelos locais. Fórum Econômico Mundial e Fórum Social Mundial. Irã, Iraque, Venezuela e Haiti. Corrupção sistêmica e concentração de renda.

Vale neste contexto o que o pragmatismo americano tem como a tensão bipolar convergente: liberdade e diversidade. O filtro histórico da esquerda que nos assiste mais próximo é a experiência do PT, emblemática na América Latina, e da qual não se pode repetir os erros – verticalização e centralismo leninista – já denunciados por Rosa Luxemburgo, Maurício Tragtemberg, Rubens Pinto Lyra e Norberto Bobbio.

Uma conjuntura em que o Orçamento Público tem que ser pensado em novos contextos histórico, político, jurídico e econômico.

Quanto ao aspecto histórico, há de se compactar mais de 3 mil anos em que a civilização pratica o orçamento, desde os indicativos dos livros mosaicos, passando pelo Eclesiastes, aos orçamentos das cidades adriáticas no século XIII. Em 1215 a Inglaterra publica a Carta Magna regulando a forma de aprovação de novos impostos. Seguindo tempo a fora, chega-se até aos orçamentos dos bancos renascentistas, que financiaram os “descobrimentos” e daí até à Revolução Francesa, quando a Assembléia Popular passa a decidir sobre impostos. Tempos esses em cujas vizinhanças o Pacto Colonial propunha ao Orçamento Luso toda a dinheirama defendida por Tiradentes, executado por renegar o dirigismo do orçamento de Portugal e conquistando o futuro só alcançado com a Constituição de 1891, quando os princípios orçamentários transformaram-se em imperativos de Estado.

Hoje, o contexto político em que pensamos o Orçamento do Município de Itaboraí dialoga com o contexto histórico que pactuou a Constituição de 1988 e que estabelece determinada lógica jurídica.

Esta lógica propõe dois eixos de reflexão, de vivência técnico-administrativa e também de fruição da cidadania. Num sentido, a Constituição legitima um modelo de Estado liberal com o aspecto positivo de que o Estado não é uma zona neutra, e sim palco legítimo para o protagonismo das forças que militam para a inclusão social. As assembléias do Orçamento Democrático evidenciam tal situação.

No segundo aspecto, a lógica jurídica vigente inverte o sentido da motricidade clássica da função planejamento: organização, direcionamento e controle. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4/05/2000) antecipa a função controle na gestão dos recursos públicos determinando, no parágrafo primeiro do artigo primeiro que seja a responsabilidade fiscal o pressuposto ao planejamento e à transparência.

Há uma nítida prevenção de risco embutida nos direcionamentos da lei que completou o sétimo aniversário este ano.

Há o aspecto econômico, revelando um contexto em que o financiamento da ação global de governo assume, resguardado o princípio orçamentário da anualidade, na política pública criada pelo Orçamento Municipal, uma função tática dentro da visão estratégica que o Plano Plurianual estabelece, fortalecendo setores mais sensíveis e fragilizados e fortalecendo as conquistas daqueles setores mais arrojados da vida econômica, social, ambiental e política.

O Orçamento, então, cumpre a função de responsabilização, gera novos direitos, cria espaços relacionias e processos de convergência; elastece o campo do controle social, estimula o aperfeiçoamento das relações entre Movimentos Sociais, ONGs, OSCIPs, Sociedade Civil, Estado Rentista e setor público.

O Planejamento Estratégico conquista a pragmática da complexidade.

Mas este é assunto para outra oportunidade.

Paulo Toledo

Secretário Municipal de Planejamento e Coordenação

O poder da mídia

Durante muito tempo se ouviu expressões tais como: Quem se junta com porcos, farelo come. Diz-me com quem andas que eu te direi quem és. O homem é produto do meio. Hoje esta ultima expressão se modifica para: O homem é produto da mídia. É brutal a transformação que sofrem as pessoas diante das realidades que se lhes apresentam através dos meios de comunicação. O que nos causa espanto em tudo isto é a facilidade com que os indivíduos se adaptam à sociedade e ao domínio social de forma espontânea. A produção, a distribuição de mercadorias, o trabalho e os apelos da sociedade (mídia) invadiram a psique do indivíduo, mudando totalmente a sua forma de pensar, fazendo-os parecer outras pessoas. A racionalidade técnica da comunicação atingiu todos os setores da vida social, tornando os controles tecnológicos, a própria personificação da razão e eliminando, com isso, o pensamento e pior do que isso, impedindo de qualquer tentativa de ruptura. O aparato midiatico se impõem ao sistema social como um todo. Os consumidores, prisioneiros do capital, prendem-se agradavelmente aos produtos e às formas de bem estar social. Dessa forma, o indivíduo autônomo desapareceu. A subjetividade foi destruída pelos controles tecnológicos da mídia. .
Enquanto isto os meios de comunicação controlam as faculdades racionais e emocionais voltando-as para o seu mercado, razão de suas existências. Com isso, uma vez invadida a dimensão interior do homem, o poder crítico da razão se submete às formas de domínio social prevalecentes. A razão perde seu caráter de impessoalidade como se não mais existisse e por isso se torna escrava dos fatos. O professor constata isso todos os dias em sala de aula. Senão vejamos: enquanto na sala o professor se esforça para produzir médicos, advogados, engenheiros e outros profissionais transformadores, tangidos pelo imediatismo e pelas aparentes vantagens oferecidas, milhares de jovens estão mais voltados para as luzes dos holofotes (modelo fotográfico, dançarinos, esportistas e etc.). Não que sejamos contra esses profissionais, dos quais necessitamos, mas pelo simples fato que a gloria é efêmera, pois a única que persiste é aquela que conquistamos sobre a nossa própria ignorância.
Segundo Horkheimer “a autonomia do homem enquanto indivíduo, a sua capacidade de opor resistência ao crescente mecanismo de manipulação da massa, o seu poder de imaginação e o seu juízo independente sofreram aparentemente uma redução. O avanço dos recursos técnicos de informação se acompanha de um processo de desumanização. Assim, o progresso ameaça anular o que se supõe ser o seu próprio objetivo: a idéia do homem” (HORKHEIMER, 1976, p.06). Como que subjugado e impotente parece ocorrer uma paralisação das faculdades humanas e uma atrofia da imaginação. É mister que tenhamos não o homem como produto do meio, mas como agente transformador desse meio para um meio melhor.